Opinião

A CAPTURA EM AGÊNCIAS REGULADORAS

Luiz Fernando Castilho*

A reforma do Estado, segundo Cal (2003) constituiu instrumento indispensável na consolidação do crescimento sustentado da economia. Nesse contexto foram criadas as Agências Reguladoras, as quais representam a substituição do modelo de gestão com base em controles formais e na intervenção direta, para um modelo gerencial, com base em avaliações de desempenho (eficiência) e intervenção condicionante da eficiência (regulação e regulamentação) (Ferraz Júnior, 2000).

Para tanto, as agências reguladoras foram dotadas de prerrogativas especiais, de modo a estarem aptas a administrar interesses de grupos antagônicos envolvidos na relação de regulação.

Grupos de interesse, normalmente compostos por governo, o qual muitas vezes tem interesses conflitantes, setor privado e usuários, segundo Olson (1965), constituem associação com o propósito de promover o interesse comum de seus membros. Cada grupo, a partir de suas respectivas capacidades de mobilização, busca garantir que seus interesses prevaleçam sobre os interesses dos demais grupos.

Nesse sentido, um dos maiores desafios das agências reguladoras é o de equalizar os interesses dos grupos envolvidos na relação regulatória, assegurando o bem comum em detrimento de qualquer outro interesse. Quando se verifica, no entanto, um desequilíbrio no exercício da autonomia dos entes reguladores, surge o chamado risco da captura, o que pode levar à prevalência dos interesses de um dos grupos de interesse frente aos demais grupos.

Diante deste desequilíbrio, órgãos reguladores podem passar a se adequar às conveniências e interesses do setor regulado. Desta forma, a captura se configura em uma pré-disposição pela agência reguladora a tomar decisões e ações de acordo com a indústria regulada, perdendo sua condição de autoridade comprometida com o interesse coletivo. (Ventura, 2004). Segundo Menezello (2002), a captura é, portanto, mais uma faceta do fenômeno de distorção de finalidade dos setores burocráticos estatais.

A literatura sobre o tema identifica diferentes formas de captura e conseqüentes meios para sua prevenção, sendo elas, em geral:

 (i) a corrupção que deve ser equacionada por meio do estabelecimento de mecanismos efetivos e permanentes de controle;

(ii) a assunção pelo órgão regulador dos valores e interesses do regulado, podendo ser combatida por meio da promoção da transparência e da publicidade da atividade regulatória; e,

(iii) a insuficiência de meios, representada pelo esvaziamento de recursos materiais, logísticos, financeiros e principalmente humanos das agências, sendo evitada por meio da garantia de orçamento próprio, todavia sujeito à aprovação governamental;

Evidencia-se, portanto, que a captura não se relaciona tão somente com manifestações de corrupção. É possível que a captura se processe de maneira inconsciente, onde ao compartilhar experiências e dificuldades semelhantes, integrantes das agências reguladoras e profissionais do setor privado criem um vínculo nocivo para a consecução dos objetivos da atividade regulatória.

Nessa mesma linha, o Relatório de Análise e Avaliação do Papel das Agências Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro, da Presidência da República, apontou que o risco de captura se agrava diante de circunstâncias como: a dependência dos tomadores de decisão, a influência política, a dependência da agência reguladora em relação ao conhecimento tecnológico superior da indústria regulada, a seleção indiscriminada de quadros técnicos oriundos do setor ou indústria regulada para servir à agência, a possibilidade de futuras posições ou empregos na indústria ou setor regulado, a rotatividade dos próprios dirigentes das agências entre funções exercidas no governo e na iniciativa privada, e quando há necessidade, por parte da agência reguladora, do reconhecimento e cooperação da indústria regulada. (BRASIL, 2006)

Assim, com o objetivo de mitigar os riscos de captura por setores regulados, a experiência anglo-saxã acabou por criar as agências reguladoras independentes, tal como hoje conhecidas: com autonomia orçamentária e financeira, mandatos fixos para os dirigentes e não-coincidentes com as eleições majoritárias; estrutura de direção e decisões colegiadas e quarentena para os dirigentes na partida. Estas características, que dão um grau de independência às agências, vêm se tornando padrão na maior parte dos países desenvolvidos e já encontram reflexos definidos nas instituições brasileiras.

Não obstante, cabe observar que para tanto, a independência das agências tem que ser balizada de maneira institucional, onde o desenvolvimento de reguladores independentes deve ser balanceado por mecanismos mais eficientes de controle social e prestação de contas, em linha com o conceito de “accountability”.

Dessa forma, resta o constante desafio para a formulação de desenhos institucionais cada vez mais aprimorados. Torna-se possível, então, as agências reguladoras assumirem um papel simultaneamente mais sensível aos grupos de interesse, sem comprometer a independência operacional dos reguladores, reduzindo sensívelmente a exposição ao risco de captura das agências reguladoras.

BRASIL. Presidência da República – Câmara de Infra-Estrutura – Câmara de Política Econômica. Relatório do Grupo de Trabalho Interministerial. Análise e Avaliação do Papel das Agências Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro. Brasília, setembro de 2003. Acesso em 05.mai.2006.

CAL, Arianne Brito Rodrigues. As Agências Reguladoras no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Renovar. 2003.

FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Agências Reguladoras: legalidade e constitucionalidade. Revista Tributária e de Finanças Públicas, n. 35, Nov/dez, 2000.

MENEZELLO, Maria D’Assunção Costa. Agências Reguladoras e o Direito Brasileiro. São Paulo: Atlas, 2002.

OLSON, Mancur. The logic of collective action. Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1965.

PIROTTA, Fernanda de Abreu. O fenômeno da captura nas agências reguladoras. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 1142, 17 ago. 2006.

VENTURA, Carla Aparecida Arena. As Agências Reguladoras e seu papel na reestruturação do setor de telecomunicações: um estudo comparativo da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) – Brasil e da Federal Communications Commission (FCC) – EUA. Tese de Doutorado apresentada à Universidade de São Paulo – Faculdade de Economia, Administração eContabilidade, 2004.

Luiz Fernando Castilho é Especialista em Regulação da Agência Nacional de Transportes Terrestres.